Un regalo inesperado

Un regalo inesperado I

De Francisco de la Torre, Inspector de Hacienda. Autor de “¿Hacienda somos todos?” (Debate)

En el último trimestre de 2014 la economía española recibió un regalo inesperado: la drástica caída de los precios del petróleo. Como España es uno de los países de Europa más dependiente del petróleo, lógicamente ha sido uno de los más beneficiados por el derrumbamiento de su precio. Para este año 2015, las estimaciones hablan de un ahorro de entre 15.000 y 25.000 millones de euros, dependiendo no sólo de cómo fluctúe el precio del barril, sino también la cotización del euro frente al dólar. El mercado del petróleo sigue funcionando casi exclusivamente en dólares.

Obviamente, lo que es ahorro para unos, es menor ingreso para otros: a nivel global, nada es gratis. Los efectos en la economía de países como Venezuela o Irán han sido dramáticos. Esto parece simétrico, con la mejora en los países consumidores, como España, pero no lo es del todo. En primer lugar, la dependencia del petróleo es muy superior en los países productores que en los consumidores, por término general. En segundo lugar, y esto es más sutil, el beneficiario fundamental de las rentas del petróleo en los países productores es el sector público. Sin embargo, la mayor parte del consumo de petróleo lo realiza el sector privado de los países desarrollados. Esto significa que la crisis fiscal de los países productores no se traduce de forma automática en una mejora fiscal del mismo calibre en los países consumidores.

La extracción de petróleo está sometida a fuerte gravámenes en todo el Mundo. Además, las empresas públicas de muchos países tienen una suerte de monopolio en su extracción. El límite de las rentas que se puede obtener por este procedimiento es el precio al que se puede vender el barril de petróleo en el mercado internacional. En consecuencia, la reducción del precio del petróleo supone una disminución de ingresos fiscales, o de propiedad, de los Estados productores. Los países productores que tienen capacidad de producción adicional, que usualmente coincide con los de menor coste de extracción, pueden compensar la caída de márgenes vendiendo más barriles. Otros Estados simplemente no tienen opción y se enfrentan a una brutal disminución de ingresos públicos. Cuando se observan en algunos estados derivas autoritarias, la razón de fondo, a veces, es simplemente la falta de ingresos fiscales, que muestra la peor cara de algunos regímenes porque se agota el dinero para el maquillaje.

Obviamente, que el precio del barril se derrumbe también supone una disminución de ingresos de las compañías explotadoras. Si estas compañías están integradas verticalmente, es decir, si además de explotar, también refinan, y sobre todo comercializan el petróleo y sus derivados, las compañías tratarán de aumentar los márgenes comerciales en la venta para compensar la caída de los márgenes de producción. Que las compañías petroleras lo consigan o no, depende fundamentalmente del grado de competencia que exista en los mercados de distribución. Un factor que puede enmascarar esta situación son los impuestos. Un nivel comparativamente bajo de impuestos sobre productos petrolíferos puede ocultar un precio antes de impuestos muy elevado, derivado de un mercado oligopolístico donde las autoridades de competencia no logran imponer las reglas de competencia.

Sin embargo, el ahorro en la adquisición de combustible cuando baja el precio del petróleo lo obtiene todo el que lo consume. Si el que consume es un particular, disminuirá el gasto en consumo de combustible. Este dinero ahorrado se puede gastar en otro tipo de consumo o se puede ahorrar. Si es una empresa, lo que tendremos es un ahorro de costes. Cuando todas las empresas ven reducidos sus costes, lo previsible es que reduzcan los precios de los productos que venden. Esto ha ocurrido en España, y así tenemos un IPC negativo del -1,1% según el último dato disponible del INE. Sólo si quien consume el petróleo es el propio Estado, tendremos un menor gasto público, que no es especialmente relevante.

Una reducción del precio de la principal fuente de energía que se utiliza en España, y que se paga casi íntegramente al exterior es una bendición: disminuye los costes de las empresas, las hace más competitivas, aumenta la renta disponible de las familias, equilibra la balanza de pagos porque se paga menos al exterior… Todo esto junto estimula el crecimiento económico, y consiguientemente, la creación de empleo. Sin embargo, donde menos impactará será en la recaudación fiscal. A menudo pensamos que si tenemos un crecimiento económico del 3%, nuestra recaudación debería crecer a tasas de dos dígitos, lo que debería resolver, casi sin esfuerzo, nuestros graves problemas fiscales. Esto no es cierto: una pista de que no es así es que el objetivo de déficit ha acabado en el 5,7%: los datos han empeorado sustancialmente en diciembre, ya que hasta noviembre parecía que la ejecución presupuestaria era mucho mejor.

Aunque en el último trimestre el crecimiento del PIB se incrementó hasta un 0,7% intertrimestral (lo que vendría a ser un 2,8% anualizado), nuestra recaudación fiscal no se disparó, y no pudo compensar la desviación del gasto… Era previsible dada la composición del crecimiento, pero lo explicamos en el próximo post.

Un regalo inesperado II

Concluíamos la primera parte de este artículo, señalando que algunas estimaciones de crecimiento de ingresos fiscales, basadas exclusivamente en el crecimiento de renta e ingresos, podían resultar excesivamente optimistas. Así, hace unos días, Funcas realizaba una estimación del crecimiento de la recaudación del IRPF y el IVA e Impuestos Especiales derivados del crecimiento económico en los dos próximos años en algo más de 13.700 millones de euros, 6.739 millones en 2015 y 7.040 millones en 2016 . Aquí está disponible la Nota de prensa y aquí el estudio publicado en cuadernos de información económica (páginas 23 a 28).

¿Por qué creo que la estimación es excesivamente optimista? Porque se está partiendo de datos históricos con un tipo de crecimiento distinto. Durante los años de la burbuja inmobiliaria, el crecimiento se traducía de forma un tanto exagerada en recaudación fiscal; y ahora probablemente no será así. La actividad inmobiliaria generaba ingresos públicos directos e indirectos que no genera otro tipo de crecimiento económico más sano. 

En el año 2002, España cambio la peseta por el clon de una de las monedas más fuertes del Mundo, el marco alemán: el euro. El efecto automático fue la disminución de tipos de interés, y que se diesen más facilidades de financiación. Cualquier comprador de una casa pudo disponer de créditos muchísimo más baratos y a más largo plazo. Esto hacía que pudiese disponer de más capacidad para pagar por activos inmobiliarios, que es donde se invirtió el dinero. Esta mayor demanda se tradujo en una importante elevación del precio de los pisos, y también de los salarios, especialmente en construcción. 

La gran burbuja hinchó muchas cosas, pero también la recaudación fiscal. En primer término, la recaudación directa de licencias urbanísticas, Impuesto de construcciones e instalaciones y obras e impuesto de actos jurídicos documentados en todas las operaciones de segregación, propiedad horizontal… Los ayuntamientos y CCAA se apresuraron a elevar los tipos de estos impuestos. En segundo lugar, la venta de viviendas está gravada con IVA (primera entrega) e ITP (segundas y sucesivas) y por supuesto su recaudación se disparó. Económicamente todo esto lo pagaba el comprador de la vivienda. Sin embargo, el comprador no lo percibía porque aunque los impuestos se ingresaban inmediatamente, el precio de la vivienda se pagaba con un crédito hipotecario. Como además, los salarios, especialmente en la construcción, y el consumo crecieron, la recaudación fiscal se disparó en casi todos los conceptos. Esto es lo que denomino una burbuja fiscal y a la que dediqué un capítulo en mi libro “¿Hacienda somos todos?“.

Una situación de este tipo tiene muchas derivadas. La que a mí me parece más relevante es su efecto en el mercado político: no hay forma de distinguir si las autoridades públicas lo hacen bien o mal, simplemente porque como todas tienen dinero para todo, todo el mundo lo hace bien. Esta distorsión la explican de forma magistral Jesús Fernández-Villaverde, Tano Santos y Luis Garícano en su paper Political Credit Cycles: The case of the Euro Zone y que comentaron aquí hace algún tiempo. Este trabajo lo hemos citado casi todos los que hemos escrito de política y economía en los últimos tiempos.

A día de hoy la situación es muy distinta. En primer término, el primer efecto de una caída del precio del petróleo es una disminución de los ingresos por IVA. Un litro de gasolina lleva muchos impuestos. La parte fundamental es el impuesto especial, 40 céntimos por litro más el tipo autonómico. Esto no se ve afectado por la caída del precio del crudo, si acaso, ligeramente beneficiado, porque deberían consumirse algunos litros más. Sorprendentemente, la base de los impuestos especiales está cayendo, según los últimos datos disponibles, a un ritmo del 2%. Esto mucha lógica no tiene, dada la situación del consumo en España, y seguramente es un indicio de aumento del fraude, pero las bases de los impuestos las comentaremos otro día.

Ahora bien, dejar de pagar 15.000 millones de euros en crudo del petróleo (tomo esta estimación media pero el argumento es el mismo con otra cifra) sí que es, una vez refinado, dejar de ingresar el 21% de esta cantidad en concepto de IVA de la venta de combustible. La cuantía de lo que se deja de recaudar es algo inferior porque una parte de este IVA es deducible para las empresas. Sin embargo, las empresas acaban vendiendo más barato, como demuestra un IPC negativo, lo que obviamente reduce la recaudación en IVA, y en menor medida en impuestos especiales. Además, si los salarios no crecen, tampoco lo hará la recaudación por IRPF. Efectivamente, se está creando nuevo empleo, pero si las retribuciones de los nuevos empleados son escasas, estos empleados apenas pagan IRPF. De hecho las bases del IRPF, la renta bruta de las familias, está creciendo, según los últimos datos, a una tasa del 0,0%. Lo que sí está creciendo es el gasto final sujeto a IVA, a un ritmo del 5,8%, lo que tiene mucho más que ver con que se haya incrementado el consumo, a costa del ahorro interno, que con cualquier otra cosa.

Con estos antecedentes, el déficit no se está reduciendo a la velocidad prevista y en 2014 se ha quedado en un 5,7%. En 2015, el crecimiento permitirá algo más de recaudación. Sin embargo, probablemente no será suficiente para compensar a la vez: En primer término el efecto directo de la caída recaudatoria en el IVA de los productos petrolíferos, ya comentado. En segundo, término, también hay que compensar el coste de la reforma fiscal una rebaja fiscal de 3.498 millones de euros en 2015, según las memorias económicas. Este coste se distribuye según el Ministerio de Hacienda en 3.366 (IRPF), 437(Impuesto de Sociedades) y  un “menor coste” de 305 (subida del IVA): 3.498 millones de euros. Por último, habría que recaudar casi 15.000 millones adicionales para cumplir el objetivo de déficit de 2015. La caída de los precios del petróleo ha sido un gran regalo para la economía española pero no es suficiente por sí sola para solucionar una crisis fiscal como la española. Ante eso, no quedará más remedio que realizar un esfuerzo adicional en recaudación fiscal y en reducción de gasto público, empezando por el improductivo y suntuoso. No es optativo y es algo que habría que contar a los españoles ante los procesos electorales en curso.