La capacidad redistributiva del IRPF
En las tres reformas sustanciales se ha primado la eficiencia frente al de redistribución
JOSÉ MARÍA LABEAGA
El análisis de los efectos económicos y sociales que la desigualdad conlleva se ha convertido en un tema de debate recurrente desde que comenzó la última crisis económica. Los indicadores de desigualdad se redujeron en España durante las décadas de los ochenta y noventa. Este es, además, un hecho inherente a nuestro país y contrapuesto a lo observado en ese período en la mayoría de los países de la OCDE. Sin embargo, durante casi todos los años transcurridos del siglo y, en especial desde el comienzo de la crisis, la desigualdad no ha dejado de crecer siendo el país en el que ha aumentado con mayor rapidez. Un análisis de las razones para explicar esta evolución nos remite a los cambios acontecidos en el sistema fiscal y de prestaciones. Primero, porque se ha producido una disminución de la progresividad y, en consecuencia, de la capacidad de redistribuir desde el lado del ingreso. Segundo, porque se han reducido las políticas redistribuidoras que actuaban desde el gasto público. Es cierto que no es el sistema fiscal y de prestaciones el único responsable de la creciente desigualdad pero no entraré a discutir otras cuestiones como el aumento de la brecha salarial entre diferentes tipos de trabajadores dentro de las empresas, que también tiene sus efectos indirectos a través del sistema fiscal.
Los responsables de la política económica han de tener en cuenta que la reducción de la desigualdad pasa por la creación de empleo y por la inversión en capital humano como políticas más efectivas en el largo plazo. Pero el sistema de impuestos y prestaciones sociales podría convertirse en una política efectiva a corto plazo. Dado que el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) se constituye como el instrumento esencial para alcanzar las metas redistributivas, en este artículo me planteo si este impuesto ha contribuido a ello, si las diversas reformas han afectado esa capacidad y si podemos tener la confianza de que en el futuro siga siendo un instrumento de transferencia de rentas de ricos a pobres.
La imposición sobre la renta de las personas físicas se implanta en España en 1964 pero las carencias del tributo (insuficiencia para financiar las necesidades de la sociedad española, incapacidad para mejorar las desigualdades de renta y riqueza y obstáculo para el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea) posibilitan la reforma iniciada en 1978 como consecuencia del desarrollo de los Pactos de la Moncloa. Esta reforma introduce la idea de un impuesto personal sobre la renta de carácter general y progresivo. Desde ese primer momento el IRPF ha experimentado tres reformas sustanciales: en 1998, en 2002 y en 2006. Al margen de estas, hubo reformas menores en 1983, 1985, 1987 y 1991, esta última para adaptar la normativa a la declaración individual del sujeto pasivo tras la decisión del Tribunal Constitucional. Finalmente, en 2015 se ha producido la última reforma sustancial. La valoración de los efectos esperados de esta última no los haré sobre la base de evidencias como en los otros casos sino utilizando resultados de ejercicios en los que se han realizado cálculos mediante simulación de los nuevos escenarios que se han planteado.
En las tres reformas sustanciales se han seguido los paradigmas clásicos, primando, en general, el principio de eficiencia frente al de redistribución. Si el impuesto se configura como el elemento redistributivo clave del sistema fiscal, la pregunta que surge es si ha cumplido dicha función. Para contestarla debemos tener en cuenta la evolución de los indicadores típicos que miden progresividad y redistribución. El impuesto cumple relativamente bien esta función hasta 1997, aun cuando el peso fundamental en el cómputo fiscal de la capacidad de pago durante todo este tiempo lo han soportado, y lo soportan también ahora, las rentas del trabajo. Hasta ese momento, por tanto, el nivel de progresividad permitió la transferencia de rentas en la dirección adecuada. Las rentas del capital, sin embargo, fueron perdiendo peso en la renta total y se observa cuando se analiza la contribución a la redistribución por fuentes de renta que estas tienen un impacto negativo. Y también muestran un impacto negativo sobre la progresividad del IRPF.
¿Qué ha sucedido desde la reforma de 1998? El IRPF se ha seguido comportando como un impuesto progresivo, reduciendo la desigualdad de la renta gravable con contribuciones a dicha progresividad por parte de los mínimos personales y familiares y de las reducciones por obtención de rendimientos de trabajo. Las aportaciones a planes de pensiones y la deducción por doble imposición de los dividendos son de forma permanente componentes regresivos del impuesto. En relación con la redistribución, la reforma de 2002 tiene un efecto muy negativo sobre esta característica que la reforma de 2007 recupera pero sin llegar a conseguir la capacidad que el tributo tuvo hasta 2002. Por lo que se refiere a las fuentes de renta, son las rentas del trabajo las que contribuyen de forma más decisiva. En cualquier caso, desde 1998 ninguno de los cambios introducidos han conseguido reducir la desigualdad de la renta gravable. Esta es una etapa en la que la capacidad de redistribución pasó de forma muy clara del ingreso al gasto público.
¿Qué esperamos de la reforma de 2015? La reforma apenas modifica la base imponible general pero incrementa la base imponible del ahorro porque se elimina la exención de los primeros 1.500 euros en dividendos. La reforma rebaja los tipos de gravamen porque elimina las tarifas complementarias introducidas a finales de 2011. A pesar del incremento de la base imponible del ahorro, la eliminación de los gravámenes complementarios hace que no se recaude más. La reforma aumenta ligeramente la progresividad del IRPF pero, al mismo tiempo, se reduce su impacto redistributivo. Además, la reforma implica la pérdida de un importante volumen de recaudación. Los escenarios simulados ponen de manifiesto que salen especialmente favorecidos con el nuevo impuesto los que obtienen la mayor parte de su renta del ahorro. Por otra parte, los pensionistas se encuentran entre los más desfavorecidos.
Es innegable que el IRPF ha tenido una indudable capacidad redistributiva. Es también evidente que dicha capacidad se ha ido reduciendo con las diversas reformas realizadas (con una notable excepción en el año 2007). En consecuencia, si el IRPF va perdiendo esta característica y se siguen produciendo reducciones en el gasto público (fundamentalmente en las partidas de educación y sanidad) será complicado avanzar en la reducción de la desigualdad. En conclusión, no debiéramos perder ingresos que posibilitan la redistribución ni recortar en las políticas fundamentales.
José María Labeaga es catedrático de Hacienda Pública en la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
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