La City o el ‘segundo imperio británico’

RONEN PALAN

La gran herencia del Imperio Británico fue la City, transformada en el mayor centro financiero mundial a partir de los años sesenta del siglo XX. Sus fronteras van más allá de Londres, a través de las islas del Canal, el Caribe y el Pacífico. ¿Cómo alcanzó tanto poder?

El Imperio Británico repitió a lo largo del siglo XX la pauta seguida por los Países Bajos en el declive de su hegemonía durante el siglo XVIII, que se caracterizó por una rápida decadencia de la industria manufacturera. Reino Unido fabricaba el 50 por cien de las manufacturas mundiales, pero hoy el sector manufacturero es menor –en términos porcentuales de PIB– que el del resto de potencias europeas. La productividad de los trabajadores británicos es baja y está estancada, y una buena parte de la industria de las islas –como la automovilística– está en manos extranjeras. En contraste, Reino Unido ha heredado de sus tiempos imperiales un centro financiero en la City londinense especializado en inversiones globales. El Banco de Inglaterra ha aplicado constantemente políticas que favoreciesen la posición de la City como centro financiero mundial, incluso cuando se demostraron perjudiciales para el sector industrial británico.

La libra no deja de estar sobrevalorada y los tipos de interés siguen siendo relativamente altos en un país que ha sido testigo del colapso de todo su sector manufacturero. Incluso hoy, en 2015, mientras la “eurocrisis” azota el continente, la libra esterlina mantiene cotas altas que impiden la recuperación del sector. El debate se inscribe actualmente en un contexto más amplio, el del norte (industrial) frente al sur (orientado a los servicios) o, dicho de otro modo, el de Londres contra el resto, como sostenía Geoffrey Ingham en su libro de 1985, Capitalism Divided? Es el mismo debate que enfrenta a la City con la industria.

Londres como centro financiero internacional está conformado a su vez por varios subcentros: la City propiamente dicha (apodada Square Mile, la “milla cuadrada”), los barrios de Canary Wharf y Mayfair y los llamados home counties (los condados que rodean Londres), así como otros centros financieros subsidiarios dentro de las islas Británicas, como Edimburgo o Manchester, según el estudio de Mark Yeandle y Michael Mainelli, The Competitive Advantage of London as a Global Financial Centre, 2005. Los datos del Banco de Pagos Internacionales, muestran que los centros financieros británicos dan cuenta de aproximadamente el 20 por cien de los préstamos y depósitos internacionales. Esta cifra, no obstante, excluye los territorios británicos de ultramar que, según los datos disponibles, continúan muy ligados a la City. Si añadimos jurisdicciones bajo control británico como Jersey, Guernsey y la isla de Man –dependencias de la corona británica– y otros territorios como las islas Caimán, las Bermudas, las islas Vírgenes Británicas, las islas Turcas y Caicos o Gibraltar, entonces Reino Unido sería responsable del 29,4 por cien de todos los préstamos y depósitos contabilizados en el mundo en 2014. Si se agregan antiguas colonias como Singapur, Hong Kong, las Bahamas o Chipre, el porcentaje se eleva hasta el 36,7. En otras palabras, la clave del poder de la City es que trasciende fronteras. En efecto, la City opera las 24 horas del día como un centro financiero integrado en el corazón del mercado financiero global.

¿Cómo se convirtió la City londinense en un actor internacional tan poderoso? Mi hipótesis al respecto se fundamenta en una interpretación de las técnicas de creación de alianzas geopolíticas distinta de la habitual, que he llamado la “hipótesis del segundo imperio británico”. Según dicha hipótesis, los actores financieros interpretan el mundo en su mayoría como un espacio de oportunidades, castigos y recompensas. Buscan aprovechar las oportunidades que se les presentan e intentan evitar los castigos.

El veloz colapso de un imperio comercial como el británico dejó en herencia un hipertrófico centro financiero en la City de Londres, que desde entonces ha poseído un gran poder político. En la City cohabitan múltiples instituciones financieras que compiten entre sí, entre las que se cuentan bancos, aseguradoras y bufetes contables y jurídicos, las cuales, tras cerrarse el paraguas geopolítico del Imperio Británico, quedaron a merced de los elementos y se lanzaron entonces a la búsqueda de nuevas oportunidades de negocio. Una de ellas apareció, casi por error, en 1957, con la emergencia del llamado “euromercado” (Euromarket), el cual supuso para la City un gran balón de oxígeno.

El euromercado era un mercado no regulado que operaba en un entorno internacional por lo demás restrictivo, y que creció rápidamente atrayendo inversores de todos los rincones del planeta. Los principales bancos alemanes, estadounidenses y japoneses establecieron sedes y filiales en Londres para sacar partido del nuevo escenario. Como pronto descubrieron los bancos e instituciones financieras de Reino Unido y Estados Unidos, la ley británica era aplicable en los flecos territoriales que aún quedaban del imperio –las islas caribeñas y del Pacífico–, de manera que el euromercado abarcaba también esas comunidades localizadas.

El auge del euromercado

En 1957 se creó en Londres el euromercado, un tipo de mercado muy específico. Para hacer frente a las crecientes maniobras especulativas contra la libra esterlina a raíz de la crisis del canal de Suez, el gobierno británico impuso estrictas condiciones al uso de la libra en los créditos comerciales concedidos a no residentes. Los bancos de la City, que llevaban más de un siglo especializándose en préstamos transfronterizos –especialmente a otros países de la Commonwealth y en el imperio informal que Reino Unido mantenía en América Latina–, vieron así desaparecer de un plumazo el objeto de su negocio. Su reacción fue recurrir a los dólares estadounidenses para sus transacciones internacionales, alegando que, en teoría, estas no afectaban a la balanza de pagos británica. El Banco de Inglaterra decidió seguir la corriente y, al parecer, desde el Common Law se interpretó que ciertos tipos de transacciones financieras entre no residentes, si tenían lugar en divisas extranjeras, serían consideradas por el banco como realizadas fuera de Reino Unido. Dado que estas transacciones se ejecutaban desde Londres, no podían ser reguladas por ninguna otra autoridad, lo que produjo un vacío legal que se conoce con el nombre de euromercado o mercado financiero offshore. Según Gary Burn, el resultado fue que, a las transacciones realizadas en el seno del euromercado dejaron de aplicarse los requisitos para las instituciones de reserva, así como otras restricciones y reglas, entre otros, los certificados de depósito.

El euromercado supuso así pues una oportunista iniciativa que emergió para solucionar un problema que afectaba específicamente a los bancos de la City. Dado que no se trataba del resultado de una política planeada, el euromercado mantuvo su volumen y siguió siendo prácticamente desconocido durante tres o cuatro años. No obstante, a principios de la década de los sesenta, los bancos estadounidenses, asediados por diversos reglamentos impuestos por el New Deal, descubrieron las oportunidades que ofrecía Londres para eludir la ley y empezaron a abrir oficinas en la capital británica especializadas en operar en el euromercado. Pronto quedó claro que este podría servir no solo para sortear la ley del Banco de Inglaterra de 1956, sino, especialmente, para escapar a las muy estrictas reglas de control de capital que había impuesto el régimen de Bretton Woods. Los bancos estadounidenses acudieron en masa a ese mercado, en el que además podían sortear el “reglamento Q”, aplicado en la década de los treinta y que fijaba un tipo de interés máximo en los depósitos a plazo fijo, de manera que estos se mantuvieron muy bajos. Esa coyuntura no suscitó demasiadas objeciones entre los bancos estadounidenses, y no fue hasta que la economía mundial empezó a despegar a finales de la década de los cincuenta del siglo XX, cuando se dieron cuenta de que jugaban en desventaja.

A partir de ese momento, el flujo de capital destinado al euromercado se convirtió en una auténtica avalancha. En 1963, tuvo lugar un acontecimiento capital: el gobierno de John F. Kennedy propuso un impuesto que consiguió exactamente lo contrario de lo que pretendía. Se impuso un gravamen del 15 por cien sobre los intereses devengados de inversiones en valores extranjeros, a fin de desincentivar dichas inversiones entre los bancos y entidades financieras estadounidenses. El nuevo impuesto pretendía contener el flujo de capitales que abandonaba EE UU, pero en la práctica las empresas estadounidenses se negaron a repatriar el capital para evitar pagar, lo que impulsó el crecimiento del euromercado.

El éxito del euromercado gestionado desde Londres demostraba a los banqueros estadounidenses, alemanes y japoneses que podían evitar diversas leyes en sus transacciones financieras. Parecía lógico, así pues, que estos acudiesen a jurisdicciones muy ligadas al Derecho británico y a sus reglamentaciones pero que ofrecían menos presión fiscal.

El euromercado y las islas del Canal

La reaparición de Londres como actor global se fundamenta en dos pilares de poder: la histórica concentración de experiencia y saber hacer en el ámbito de los negocios internacionales, combinada con el auge del euromercado a principios de la década de los sesenta. Esta combinación convirtió a la City londinense en el principal centro financiero internacional. Londres, no obstante, también tenía desventajas. En primer lugar, si bien el mercado offshore estaba en gran medida desregulado, los bancos seguían sujetos a impuestos empresariales. Además, los bancos y empresas británicas se encontraban paradójicamente en desventaja frente a las instituciones extranjeras, pues no podían figurar como no residentes a efectos fiscales. Los bancos estadounidenses, por ejemplo, sacaban provecho de los precios de transferencia para minimizar la presión fiscal. En tercer lugar, conforme el mercado fue creciendo, el coste de llevar a cabo negocios en Londres fue haciéndose cada vez más elevado.

Los restos territoriales del imperio ofrecían la solución a estos problemas. Muchos de ellos compartían gran parte de las ventajas institucionales de que disfrutaba Londres. La City, regida administrativamente por una entidad denominada Corporation of London, se considera a sí misma –no sin modestia– el municipio más antiguo de Inglaterra. La Corporation of London desempeña el papel de autoridad local en la Square Mile, y provee servicios de vivienda, recogida de basuras, educación, servicios sociales, medioambientales, de salud, y mucho, mucho más. La Corporation of London, por ejemplo, no se vio afectada, como el resto de municipios británicos, por la ley de Corporaciones Municipales de 1835.

Hoy día, pueden votar los mayores de 18 años que bien residan en la City, bien –y esta es la principal diferencia con el resto de municipios del país– posean una empresa individual en la City o sean socios de una sociedad de responsabilidad ilimitada o representantes de entidades afincadas en la City. En otras palabras: las empresas tienen voto. De hecho, pueden votar dos veces, mientras que los residentes solo una. En consecuencia, la City se gobierna a todos los efectos como un gremio comercial que controla los intereses financieros y comerciales de las empresas presentes en la Square Mile.

La City elige a un Lord Mayor, cargo que desempeña un importante papel diplomático en las negociaciones tanto con el gobierno británico como con los jefes de gobierno extranjeros. Lo asiste una corporación de concejales, casi todos los cuales representan a empresas financieras, legales y contables. La City incluso tiene su propia policía: es casi un Estado dentro del Estado.

Cabe destacar que la City comparte muchas características con las últimas posesiones del Imperio Británico, como las islas del Canal, las posesiones caribeñas, Hong Kong (que perteneció a Reino Unido hasta 1997) o las islas británicas del Pacífico. El desbordamiento desde Londres al resto de centros financieros comenzó a principios de la década de los sesenta, y buscaba las afinidades institucionales; de ahí que se produjera de manera natural hacia jurisdicciones británicas adyacentes a las islas, que compartieran sus leyes y cuyas instituciones y organizaciones políticas se administrasen políticamente de manera parecida a la City. La isla de Jersey fue la primera en convertirse en puesto de avanzada del euromercado y es un ejemplo típico del mismo.

Jersey parecía el punto de partida natural para la expansión de las operaciones de la City en el euromercado: se regía por el Common Law británico, usaba la libra esterlina y estaba bajo el paraguas de seguridad de la metrópoli. En la época, los costes de mano de obra e inmobiliarios eran mucho menores que en Londres, aunque la situación ha cambiado radicalmente desde entonces, debido en gran parte al éxito de Jersey como centro financiero offshore. No obstante, Jersey era conocida ya desde la década de los treinta como paraíso fiscal. Mark Hampton ha demostrado que “el emergente centro offshore [de Jersey] se vio impulsado por el capital financiero internacional atraído por bancos comerciales que se asentaron en la isla para dar servicio a clientes ricos”. Los bancos londinenses, en cabeza, empezaron a abrir oficinas en las islas de Jersey, Guernsey y Man a principios de la década de los sesenta. En 1964, los tres grandes bancos estadounidenses –Citibank, Chase Manhattan y Bank of America– irrumpían también en escena.

Las islas del Canal ofrecían un atractivo añadido en su política local semifeudal, más parecida a la practicada en la Corporation of London que a las democracias modernas. Austin Mitchell y Prem Sikka describen Jersey como un “gobierno municipal de grandes dimensiones, con todas sus ineficiencias y familiaridades”. Las islas se convirtieron en territorio de la monarquía británica en 1204 y es la única de las posesiones que se ha retenido en territorio francés. El poder ejecutivo reside en el lugarteniente-gobernador, que actúa como representante de la corona en la isla. En realidad, el lugarteniente-gobernador es asesorado por los llamados Estados de Jersey, nombre con que se designa colectivamente al Parlamento y gobierno locales. En este sentido, Jersey goza de una nada desdeñable autonomía.

Segunda y tercera expansión del euromercado

Debido a lo costoso de mantener una sede en la City londinense, algunos de los bancos estadounidenses y canadienses más pequeños se trasladaron a islas del Caribe, como las Bahamas o las Caimán. Estos dos centros financieros caribeños, más las Bermudas, se beneficiaron especialmente de la veloz expansión del euromercado (estas últimas, no obstante, eligieron un camino algo diferente y se convirtieron en el principal centro mundial para aseguradoras cautivas, creadas por una empresa para asegurarse a ella misma). Las islas del Caribe contaban además con la ventaja de compartir huso horario con Nueva York. Así pues, la banca estadounidense se encargó de poner en marcha esos centros para poder operar desde ellos en el euromercado. A finales de la década de los setenta, un quinto del volumen total de operaciones del euromercado se realizaba desde el Caribe. En la década siguiente, las sucursales de bancos estadounidenses en el Caribe sumaban más de un tercio de todos los activos de la banca de ese país en el resto del continente americano.

La teoría de las afinidades sociales y políticas puede ayudar a explicar también el desarrollo en Asia de centros financieros que mantenían vínculos sólidos con Reino Unido. Por un lado, la expansión de la guerra de Vietnam a mediados de la década de los sesenta aumentó el gasto de divisa extranjera en la región y, por otro, en 1967 y 1968 se cerró el grifo del crédito, lo que contribuyó a un aumento de los tipos de interés en el mercado de eurodólares. El Bank of America fue el primero en abordar una de las pocas jurisdicciones, que contaba con muchas de las características descritas anteriormente: Hong Kong. El gobierno colonial, no obstante, no se mostró especialmente receptivo; en efecto, llevaba imponiendo restricciones al sector financiero desde la década de los cincuenta.

Tras fracasar en su intento de persuadir al gobierno de Hong Kong, el Bank of America se dirigió a la siguiente jurisdicción disponible de esas características, otra excolonia británica, Singapur, cuyas autoridades se mostraron bastante más acomodaticias. Singapur creó en 1968 las unidades de divisa asiática, que incentivaban la entrada de bancos internacionales en la excolonia. La moratoria de Hong Kong a la entrada de la banca extranjera finalizó en 1978 y demostró ser un gran éxito. En febrero de 1982 se abolieron las retenciones sobre los intereses devengados por depósitos en divisa extranjera y en 1989 se eliminaron todos los gravámenes sobre los intereses. La actitud cada vez más proactiva del gobierno hizo que Hong Kong se convirtiera entre 1995 y 1996 en el segundo centro financiero offshore más importante de la región Asia-Pacífico y se situara entre el sexto y séptimo puesto entre los más grandes centros financieros internacionales del mundo.

La City como centro financiero global

El “segundo imperio británico” emergió como un accidente histórico, en parte debido al tradicional papel desempeñado por la City durante el imperio colonial. Una vez nacidos en Londres los mercados financieros desregulados, resultó patente que la City contaba con una enorme ventaja: poder realizar transacciones a través de los restos del imperio de ultramar. Reino Unido nunca dejó de sacar tajada política de la nueva situación, manteniendo un perfil bajo en el escenario internacional pero insistiendo siempre en el mantenimiento del sistema financiero autorregulado de la City.

Deliberadamente o no, la City de Londres consiguió dispersar sus activos entre diversos centros financieros offshore que mantenían estrechos vínculos entre sí, principalmente para alcanzar lo que hoy se describe eufemísticamente como “neutralidad fiscal”. En el proceso, también se difundió en cierta medida la percepción de que era en Londres donde se acumulaba el poder. Esto tuvo como consecuencia la aparición de redes con centro en Reino Unido, especializadas en la compraventa de activos incorpóreos, que en su conjunto han definido y modelado tácitamente el mercado financiero internacional. Los especialistas de ambas orillas del Atlántico admiten que el euromercado ha demostrado ser el instrumento más significativo en las finanzas internacionales desde la Segunda Guerra mundial, si bien no están del todo claro los vínculos entre los cambios inducidos por el euromercado y las teorías sobre poder y hegemonía estructurales de los Estados. Muchos especialistas siguen creyendo que el agente clave en la desregulación financiera internacional fue EE UU, pero queda claro que no es así.