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Balanzas fiscales y financiación autonómica

Santiago Álvarez García. Profesor Titular de Hacienda Pública. Universidad de Oviedo

Las balanzas fiscales miden la diferencia entre los impuestos soportados por los contribuyentes que residen en un territorio determinado y los beneficios que se derivan del gasto público realizado en el mismo. Su determinación plantea importantes inconvenientes metodológicos, ya que se pueden emplear distintos criterios a la hora de imputar territorialmente los ingresos tributarios y los gastos públicos y, en función del enfoque elegido, los resultados presentan diferencias considerables.

Mayores problemas supone la utilización política de las balanzas fiscales, que en los últimos años han servido para apoyar exigencias territoriales. Las reivindicaciones más conocidas son las relativas al supuesto expolio fiscal de Cataluña y la consiguiente reclamación del denominado “pacto fiscal”, aprobado en julio de 2012 por el Parlamento de esta Comunidad, en plena euforia secesionista.

Sin caer en la tentación de emplear los flujos fiscales interterritoriales como justificación espuria de propuestas independentistas o para cuestionar el poder tributario originario y las competencias en materia financiera del Estado, no han faltado los intentos de trasladar esta cuestión al sistema de financiación autonómica, con la pretensión de influir en el reparto final de los recursos procedentes del mismo. Algunos han llegado a culpar a la financiación autonómica del resultado de las balanzas fiscales y no han faltado demandas de que el modelo de financiación compense otros flujos fiscales negativos. De cara a la revisión del actual modelo de financiación convendría separar claramente estas cuestiones, que solamente sirven en mi opinión para introducir confusión –interesada– en un asunto ya de por sí poco transparente.

Buena parte de las actuaciones económicas del sector público no pueden ser evaluadas desde una perspectiva territorial, ya que reflejan el resultado de las políticas de redistribución personal de la renta. Son los individuos los que pagan los impuestos y se benefician de los bienes y servicios provistos por el sector público. Un sistema fiscal asentado en el principio de capacidad económica, combinado con una asignación equitativa de los gastos públicos (artículo 31 de la Constitución), se traduce en saldos fiscales positivos para las regiones con menores niveles de renta y negativos para las que tienen un mayor nivel de renta relativa. Según las estimaciones de Ángel de la Fuente, estas actuaciones suponen aproximadamente 2/3 de los flujos económicos que genera la actividad del sector público. Es obvio que se puede debatir sobre el grado de redistribución que deben tener las políticas públicas, pero debe hacerse desde una perspectiva estrictamente individual, salvo que lo que se pretenda sea acotar el ámbito espacial de la redistribución. Otras actividades del sector público no territorializables son las relativas a la provisión de bienes públicos generales, que benefician por igual a todos los españoles, y las de regulación y promoción económica.

Descontados estos dos componentes, llegamos al gasto público territorializable –una cuarta parte del total– en el que debemos distinguir, a su vez, entre la inversión pública que realiza el Gobierno central y las ayudas regionales, y la financiación de los entes territoriales, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

En el primero de los casos, puede cuestionarse la distribución regional de las inversiones públicas, pero no es posible obviar que el artículo 138 de la Constitución establece que el Estado velará por el equilibrio económico de las distintas partes del territorio español y el 158.2 recoge la constitución del Fondo de Compensación Interterritorial destinado a financiar gastos de inversión para corregir los desequilibrios económicos interterritoriales. En todo caso, como el artículo 134.1 de la Constitución establece que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación, este es un asunto que debería dirimirse en sede parlamentaria.

Llegamos finalmente a la cuestión de la financiación autonómica que, como hemos visto, reviste una menor importancia cuantitativa en la configuración de los saldos fiscales entre regiones de la que a priori se le atribuye.

El sistema de financiación debe garantizar a las Comunidades Autónomas los recursos necesarios para que la prestación de los servicios que tienen transferidos se realice en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, con independencia de su lugar de residencia. Para la cobertura de esas necesidades de gasto se combinan dos elementos: la capacidad tributaria propia que tienen asumida y las transferencias de suficiencia y nivelación. Introducir las balanzas fiscales en la financiación autonómica supone, en realidad, cuestionar las políticas de nivelación que, como es obvio, convierten a las Comunidades con menor capacidad fiscal en receptoras de recursos.

Que el modelo de financiación aprobado en el año 2009 conduce a una distribución arbitraria de recursos entre Comunidades y no se acomoda a ningún criterio de equidad es evidente para cualquiera que revise sus liquidaciones –ver Papeles FAES 177–. Pero también lo es que su revisión debe corregir las diferencias de financiación entre Comunidades Autónomas por unidad de necesidad, incrementando la equidad y la suficiencia del sistema. Esta es una cuestión que, nuevamente, no guarda ninguna relación con las balanzas fiscales, que no deberían contaminar el proceso de reforma.