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A vueltas con las balanzas fiscales

11/07/2013 por Ezequiel Uriel

Ante todas las informaciones sobre las balanzas fiscales que han aparecido en los últimos días me gustaría plantear dos cuestiones. Por una parte, voy a tratar de aclarar algunas cuestiones metodológicas acerca su elaboración. En una segunda parte haré unos comentarios sobre la reciente presentación de los resultados de los saldos de las balanzas fiscales de Cataluña. También pondré de manifiesto que en la elaboración de estos saldos no se han seguido algunas de las recomendaciones del Comité de Expertos del Instituto de Estudios Fiscales (IEF) de 2006.

Metodología aplicada en la elaboración de las balanzas fiscales

Como ya he explicado en una entrada anterior se aplican en la actualidad dos enfoques para la elaboración de balanzas fiscales: el enfoque carga-beneficio y el enfoque de flujo monetario. El enfoque de flujo monetario persigue valorar el impacto de los ingresos y gastos públicos sobre la actividad económica de cada territorio, no pudiendo interpretarse el saldo, en ningún caso, como la aportación neta de un territorio a la redistribución interterritorial. El enfoque de carga-beneficio permite estimar el impacto redistributivo interterritorial entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. Este impacto redistributivo se mide mediante la cifra del saldo fiscal de cada territorio (diferencia entre gastos e ingresos imputados). Cuando el saldo es negativo se concluye que ese territorio es contribuyente neto. Es frecuente que al montante de ese saldo se le denomine «aportación a la solidaridad interterritorial». La interpretación de un saldo positivo es justamente la contraria. Cuando estamos en el contexto de la financiación de las comunidades autónomas y del papel redistribuidor del estado, el único enfoque adecuado es el de carga-beneficio como ya dictaminó la Comisión de Expertos del IEF, de la que formé parte, en 2006.

Para defender la aplicación del enfoque de flujo monetario en el contexto de la financiación autonómica se han utilizado diferentes tipos de argumentos. Así, algunos autores catalanes defienden la aplicación del enfoque de flujo monetario porque el saldo obtenido es el «dividendo fiscal de la independencia». Estoy de acuerdo en líneas generales con esta afirmación, aunque luego introduciré alguna matización.

En efecto, si Cataluña fuera independiente su Gobierno no tendría que pagar, como es obvio, ninguna aportación al ente España-sin-Cataluña aunque tampoco tendría sentido elaborar balanzas fiscales entre esos dos entes. La matización que quiero introducir es que el saldo obtenido debería denominarse «dividendo fiscal bruto de la independencia». Dejando aparte los efectos indirectos de la independencia, existen efectos directos que afectan de forma inmediata a la cuantía de ese saldo. Pondré dos ejemplos. Primero, la recaudación del IVA en Cataluña sería substancialmente inferior a la que se obtendría en una situación de pre-independencia, ya que Cataluña exporta bastante más de lo que importa del resto de España. Segundo, los gastos generales de Cataluña (defensa, asuntos exteriores, etc.) se incrementarían de forma significativa con respecto a los realizados actualmente por la Generalitat de Cataluña.

Así como el anterior posicionamiento es claro, con frecuencia aparece en los medios de comunicación otro tipo de argumentación, más etérea y difusa, en favor de la utilización del enfoque de flujo monetario. Dado que el 88% del Parlamento de Cataluña ha aprobado el derecho a decidir la independencia, algún autor argumenta que el enfoque que interesa a Cataluña es el de flujo monetario. Hablando en román paladino, lo que se quiere decir es que, dado que Cataluña siente un desapego importante hacia España, Cataluña debe contribuir con muy poco, o nada, a los gastos generales del Estado. (Recuérdese que la diferencia substancial del saldo obtenido en Cataluña entre ambos enfoques son los gastos generales del Estado: la contribución de Cataluña a los gastos generales del Estado es prácticamente nula en el enfoque de flujo monetario, mientras que en el enfoque de carga beneficio la participación de Cataluña en estos gastos es proporcional a su población).

En el extremo opuesto, y siguiendo con esta argumentación, las comunidades con mayor apego a España deberían contribuir proporcionalmente con una mayor cuota a los gastos generales del Estado. Si tomamos como indicador los himnos autonómicos, la Comunidad Valenciana se situaría en cabeza del apego a España, ya que en su himno oficial se hace un llamamiento «a ofrendar nuevas glorias a España». Es decir, como comunidad muy apegada a España debería contribuir a los gastos del Estado en una proporción mayor que la que le corresponde según su población. Sin embargo, es posible que muchos valencianos se muestren ya agotados de ofrendar nuevas glorias a España, sobre todo después de comprobar que su comunidad es la peor financiada.

En mi opinión no tiene ningún sentido hablar de balanzas fiscales entre Cataluña y España-sin-Cataluña en una situación de independencia, mientras que en una situación como la actual tampoco tiene sentido hablar del enfoque de flujo monetario, en el contexto redistributivo interterritorial entre el Gobierno central y las comunidades autónomas.

Un aspecto controvertido sobre la elaboración de las balanzas es el relativo a la precisión con que se estiman los saldos en ambos enfoques. Algunos autores opinan que el enfoque adecuado es el de carga-beneficio aunque sus estimaciones son más imprecisas que las correspondientes al enfoque monetario, especialmente en los bienes de naturaleza mixta.

Tomemos como ejemplo las inversiones en la línea del AVE de Madrid a Barcelona. En el enfoque de carga beneficio se asignaría de acuerdo con la procedencia o destino de los pasajeros: en este caso la mayor parte de la asignación correspondería a las comunidades de Madrid y Cataluña. De acuerdo con el enfoque de flujo monetario la parte más substancial del gasto se asigna a la comunidad con mayor cantidad de inversión, que posiblemente será Aragón ya que es la comunidad en la que se han tendido más kilómetros de línea férrea del AVE. Centrémonos en Aragón. De acuerdo con el enfoque de flujo monetario todo el gasto del tendido de líneas en Aragón se asigna a la comunidad de Aragón. Dado que con el enfoque de flujo monetario se trata de reflejar el impacto económico que cada partida de gasto tiene en una comunidad autónoma, ¿recibe realmente Aragón todo el impacto de la inversión mencionada? Se puede dudar que esto ocurra así. Seguramente, la empresa, o empresas, que ejecutaron estas obras radiquen fuera de la Comunidad de Aragón; también es probable que las materias primas de mayor valor (los raíles, por ejemplo) y la maquinaria pesada provengan de fuera de Aragón y que buena parte de los trabajadores más cualificados no residan en Aragón. Eso sí, en las obras se habrán utilizado ciertas materias primas locales (arenas, gravas, etc.), así como servicios de hostelería. En resumen, seguramente la mayor parte de impacto económico del gasto de las líneas del AVE tendidas en Aragón corresponde a otras comunidades. En mi opinión es menos precisa en este caso la imputación que se realiza por el enfoque de flujo monetario. En general, en los gastos de naturaleza mixta (infraestructuras de transporte, cultura, etc.) es necesario en general utilizar indicadores en el enfoque de carga de beneficio. En el enfoque de flujo monetario también hay que utilizar indicadores en menor medida, aunque la asignación directa en ocasiones puede recoger de forma poco precisa, como hemos visto, el impacto económico en un determinado territorio. En cualquier caso, los bienes de naturaleza mixta no llegan al 5% del gasto total de la Administración Pública Central.

En los bienes públicos de carácter nacional – a los que hemos denominado gastos generales del Estado- no se plantea ningún problema en el enfoque carga-beneficio ya que su territorialización se hace de acuerdo con la población de cada comunidad autónoma. En cambio en el enfoque de flujo monetario se pueden plantear casos curiosos. Veamos dos ejemplos. Si España compra un avión de combate a Estados Unidos, dado que es el Gobierno de España con sede en Madrid el que decide su compra y su pago, según el enfoque de flujo monetario «tradicional», todo el impacto económico lo recibe la Comunidad de Madrid. ¿Es esto razonable? Otro sinsentido del enfoque de flujo monetario «tradicional» es el caso de los gastos de embajadas. Como están situadas en el exterior las embajadas de España no se imputan a ninguna comunidad autónoma, con lo cual las cuentas se quedan sin cuadrar. Para evitar estos sinsentidos, en el Informe sobre metodología de cálculo de las balanzas fiscales (2006), elaborado por el comité de expertos del IEF, se recomienda que en el enfoque de flujo monetario los consumos intermedios militares (en la Contabilidad Nacional la adquisición de un avión de combate no es una inversión sino un bien intermedio) y que los gastos de embajadas de España se territorialicen a través de indicadores universales como la población.

Saldos fiscales de Cataluña

El pasado 21 de mayo el conseller de Economía de la Generalitat de Cataluña presentó los resultados correspondientes a 2010. El dato que resaltó de manera especial en su presentación fue el saldo de la balanza fiscal del año 2010 obtenido por el método del flujo monetario, pero neutralizando el ciclo económico. Así, La Vanguardia del día 22 de mayo titulaba la noticia de esta forma: «Catalunya mantiene el déficit de 16.500 millones con el Estado. La Generalitat cifra en el 8.5% del PIB el desequilibrio de la balanza fiscal de 2010». El pasado año, y en una presentación similar se destacó que en 2009 el saldo de Catalunya asciende a -16.409 millones de euros también calculado por el método del flujo monetario, neutralizando el ciclo económico. En la figura 1 se han reflejado estos dos saldos de Cataluña con respecto al sector público central (SPC).

Antes de seguir adelante conviene aclarar en qué consiste la operación de neutralización del saldo fiscal por el ciclo económico. Con esta operación se trata de anular el efecto de la variabilidad en la situación financiera del sector público central para poder hacer comparaciones a lo largo del tiempo. Para neutralizar por el ciclo económico se asume un presupuesto equilibrado del SPC. Este supuesto para el año 2010 y, especialmente, para el año 2009 es altamente irreal. Aunque la neutralización de los saldos se ha hecho para realizar comparaciones a lo largo del tiempo, lo cual es perfectamente legítimo, en la difusión de los resultados se ha resaltado de forma especial el dato individual neutralizado del año 2010. En mi opinión es muy adecuado publicar datos neutralizados por el ciclo económico, pero cuando se resalta el déficit de un solo año el dato relevante es el dato calculado, es decir, sin neutralizar, que nos indica qué es lo que sucedió en 2010. En 2012 se procedió de forma similar al presentar los resultados obtenidos para 2009.

En la figura 2 se presentan los saldos reales (es decir, sin neutralizar) obtenidos por el método de flujo monetario. Estos datos se han tomado del documento elaborado por la Generalitat. En el año 2009 el saldo de la balanza fiscal fue de -792 millones de euros, pasando a -5.385 en 2010. Conviene destacar que en este estudio se ha aplicado el enfoque que hemos denominado «tradicional». Es decir, no se han seguido las recomendaciones del comité de expertos del IEF. Así, en gastos de defensa solamente se imputan los que se efectúan en Cataluña, lo que implica que no se le imputa la parte alícuota correspondiente a consumos intermedios militares. En el caso de la política exterior en los años 2008, 2009 y 2010 se asignan a Cataluña 1 millón de euros cada año, mientras que en 2006 y 2007 no se le asigna cantidad alguna. Por tanto, a Cataluña no se le asigna la parte alícuota correspondiente del gasto de las embajadas de España.

Como hemos visto en la primera parte, en el contexto de la financiación autonómica los únicos saldos relevantes son los obtenidos por el método de carga-beneficio. Veamos a continuación cuáles son los saldos reales, es decir, sin neutralizar, obtenidos por este (figura 3).

En el año 2009 el saldo de la balanza fiscal fue de 4.015 millones de euros (es el único dato positivo de la serie) pasando a -774 millones de euros en 2010. Quiero señalar que todos los datos que se han presentado provienen del estudio de la Generalitat. Sin embargo, en la presentación realizada por el conseller de Economía se han difundido solamente los saldos neutralizados, priorizando además los obtenidos por el método de flujo monetario. Esta forma de proceder puede confundir a la opinión pública. En este caso el primer confundido fue el presidente de la Generalitat. En efecto, según recogió la Vanguardia del 23 de mayo, al día siguiente de la presentación, el presidente de la Generalitat manifestó que disponer de un tercio del déficit fiscal en los 2 o 3 últimos años habría significado decir adiós a los recortes. El presidente debe de haber pensado que con un tercio de los 16.409 millones de euros en 2009 y de los 16.543 en 2010, es decir, con 10.984 se habrían podido evitar los recortes. La realidad es que en los años 2009 y 2010, en conjunto, la aportación de Cataluña ha sido negativa por un importe de 3.241 millones de euros, que han tenido que ser financiados con deuda del Estado.

Para finalizar señalaré que no me parece razonable relacionar los saldos de las balanzas fiscales obtenidos por el método de flujo monetario con la financiación autonómica, ya que estos saldos tienen un significado que nada tiene que ver con dicha financiación ni con el trato fiscal que el Estado dispensa a una comunidad autónoma.