El arancel de la Guerra de Secesión

F.W. Taussig 

[The Tariff History of the United States (1892; 2010)]

La Guerra de Secesión revolucionó los métodos financieros de los Estados Unidos. Se creó un nuevo sistema monetario y se recurrió a recursos fiscales hasta entonces no soñados, primero tímidamente, al final con un rigor que apenas tenía límites. El arancel, que hacía tiempo que era la única fuente de ingresos federales, se vio suplementado por una serie de impuestos internos extraordinarios y se apeló a él para generar más y más ingresos.

Las grandes deudas que causo por tanto la guerra, consideradas al principio como temporales, se mantuvieron, aumentaron y sistematizaron, desarrollando gradualmente un sistema de extremo proteccionismo. Durante muchos años, se habló del arancel apropiadamente como “el arancel de guerra”, un nombre que se fue desvaneciendo a medida que la gente se acostumbraba al nuevo régimen y olvidaba los esfuerzos impopulares y sin éxito que se realizaban de vez en cuando para su reducción y reforma.

Antes de la guerra teníamos un arancel impositivo que, aunque no completa ni coherentemente ajustado a los principios del libre comercio, era aún así muy moderado en comparación con el sistema existente. Durante unos 15 años antes de que empezara la rebelión, las tasas a la importación se fijaban en la leyes de 1846 y 1857. La ley de 1846 había sido aprobada por el Partido Demócrata con la intención declarada de poner en marcha, en la medida de lo posible, los principios del libre comercio.

Es verdad que la intención no fue, en modo alguno, desarrollada de forma coherente. Artículos que suponían un ingreso puro, como el té y el café, se admitieron como libres de gravámenes y por otro lado, artículos como el hierro y sus manufacturas, productos de algodón, lana y derivados (de hecho la mayoría de los artículos importantes en los que se había producido la controversia protectiva) se gravaban con una tasa del 30%. Además, otros artículos, como el acero, el cobre, el plomo, tenían un gravamen inferior, no por razones de beneficio, sino porque no se producían entonces en modo alguno en el país, y porque en consecuencia no se pidió protección ante ellos. La protección no estaba en modo alguno ausente en la ley de 1846 y el tipo del 30%, que se imponía en los principales artículos, se suponía en casi todos los países civilizados que proporcionaría incluso un alto grado de protección.

Sin embargo, el arancel de 1846 era, en comparación con el arancel actual, una medida moderada y una vuelta a sus tipos sería considerada hoy como un gran paso reformista por parte de quienes se oponen a los impuestos proteccionistas. La ley de 1857 eliminaba aún más el carácter restrictivo de nuestra legislación arancelaria. El Congreso, debe destacarse, actuó en 1857 con una sobriedad e imparcialidad razonables y sin verse influido por consideraciones políticas. El gravamen proteccionista máximo se redujo al 24%, se admitió la entrada libre de muchas materias primas y el nivel de los gravámenes en toda la línea de los artículos manufacturados se rebajó al punto más bajo que se había alcanzado en el país desde 1815. No es probable que veamos durante muchos una aproximación más cercana al ideal del libre comercio.

El país aceptó las leyes arancelarias de 1846 y 1857 y se sintió satisfecho con ellas. Excepto en los años que siguieron inmediatamente a la aprobación de la primera ley, cuando hubo algún intento de forzar a volver a un sistema proteccionista más rígido, la agitación sobre los aranceles cesó casi completamente. No cabe duda de que el periodo de 1846 a 1860 fue un tiempo de gran prosperidad material, interrumpida, pero no eliminada, por la crisis de 1857.

Sería ir demasiado lejos afirmar que esta prosperidad general se debiera principalmente al carácter liberal del arancel. Otras causas ejercieron una influencia grande y tal vez predominante. Pero el arancel moderado supuestamente sería uno de los elementos que contribuyeron al bienestar general.

Bien podemos añadir que la prosperidad no se confinó a ninguna parte del país o a ningún sector industrial. Las manufacturas en general continuaron floreciendo y la reducción de gravámenes que se realizó en 1857 tuvo el consentimiento y la aprobación de lo principal de la clase manufacturera.

La crisis de 1857 había causado una caída en los ingresos fiscales. Fue la ocasión para una reacción ante la política liberal de 1846 y 1857. En 1861, la ley del arancel de Morrill empezó un cambio hacia unas tasas más altas y una aplicación más severa del proteccionismo. Se habla a menudo de la ley Morrill como si fuera la base del actual sistema proteccionista, pero no es el caso en modo alguno.

La ley de aranceles de 1861 fue aprobada por la Cámara de Representantes en la legislatura de 1859-1860, que precedió a la elección del Presidente Lincoln. Fue aprobada, indudablemente, con la intención de atraer votos del Partido Republicano en las próximas elecciones presidenciales, en Pennsylvania y otros estados con inclinaciones proteccionistas. En el Senado, la propuesta arancelaria no se adoptó en la misma legislatura en que fue aprobada por la Cámara. Su consideración se retrasó y no fue hasta la siguiente (la de 1860-1861) que se recibió la aprobación del senado y se convirtió en ley. Está claro que el arancel Morrill se llevó a la Cámara antes de que se pensara en cualquier expectativa seria de guerra y fue aceptado por el Senado en la legislatura de 1861 sin cambios materiales.

Por tanto no forma parte de la legislación financiera de la guerra, que dio lugar en su momento a una serie de medidas que superaron totalmente al arancel Morrill. De hecho, Morrill y los demás defensores de la ley de 1861 declararon que su intención era sencillamente restaurar los tipos de 1846. El cambio importante que propusieron respecto de las provisiones del arancel de 1846 fue sustituir con gravámenes concretos los gravámenes ad valorem.

Ese cambio de gravámenes ad valorem a concretos no es en sí mismo objetable en modo alguno, pero normalmente ha servido como pretexto por parte de los proteccionistas para un aumento considerable en los impuestos realmente pagados. Cuando los proteccionistas hacen un cambio de este tipo, casi invariablemente hacen que las tasas concretas sean más altas que las ad valorem, a las cuales se supone que deberían equivaler, una circunstancia que ha dado lugar a la idea común, por supuesto infundada, de que haya alguna conexión esencial entre libre comercio y gravámenes ad valorem por un lado y proteccionismo y gravámenes concretos por el otro.

El arancel Morrill no supuso ninguna excepción al curso habitual de los acontecimientos a este respecto. Los gravámenes concretos que establecía  estaban en muchos casos considerablemente por encima de los gravámenes ad valorem de 1846. Los cambio directos más importantes llevados a cabo por la ley de 1861 fueron en las tasas aumentadas al hierro y la lana, con lo que se esperaba atraer al Partido Republicano de Pennsylvania y algunos de los estados del oeste. La mayoría de los estados industriales en ese momento seguía alejados del movimiento por unos tipos más altos.[1]

Apenas se había aprobado la ley del arancel Morrill cuando se produjo la batalla de Fort Sumter. Empezó la Guerra de Secesión. Inmediatamente se hizo sentir la necesidad de ingresos adicionales para llevar a cabo la gran pelea y ya en la legislatura extraordinaria del verano de 1861 se impusieron gravámenes aduaneros adicionales. En la siguiente legislatura ordinaria, en diciembre de 1861. se produjo un aumento de los gravámenes aún mayor. De hecho, desde ese momento hasta 1865, apenas pasaba un mes de cualquier legislatura sin producirse algún aumento en los gravámenes a las importaciones. Durante los cuatro años de la guerra se apuraron todos los recursos para llevar a cabo la gran pelea. Probablemente ningún país haya visto en un periodo tan corto de tiempo una masa tan extraordinaria de legislación financiera.

Se acumuló una enorme deuda nacional; se recurrió a la maliciosa solución de una divisa inconvertible en papel; apareció repentinamente un sistema bancario nacional en medio de la confusión; se creó un enorme sistema de impuestos internos; los gravámenes a las exportaciones aumentaron y se extendieron considerablemente. Aquí nos ocupamos solo de los cambios en los aranceles, pero debe tenerse en cuenta que estos cambios fueron solo una parte de las grandes medidas financieras que reclamó la guerra. De hecho, es imposible entender el significado de los cambios que se hicieron en el arancel sin un conocimiento del resto de la legislación que lo acompañó y más especialmente del sistema extendido de impuestos internos que se adoptó al mismo tiempo.

No es necesario ocuparse de los distintos actos de gravamen de impuestos internos y a las importaciones para dejar claro el carácter y aspecto de la legislación de la guerra. Bastará con describir los típicos e importantes. Las grandes leyes de 1862 y 1864 son ejemplos del discurrir de las medidas de guerra y esta última es de especial importancia, porque se convirtió en el fundamento del sistema existente de aranceles.

No fue hasta 1862 que el país empezó a apreciar lo grandes que debían ser los esfuerzos necesarios para acabar con la rebelión y el Congreso empezó a trabajar en serio para proporcionar los medios para este fin. Incluso el Congreso de 1862 confiaba más en la venta de bonos y en emitir papel moneda que en los impuestos inmediatos. Pero se recurrió a dos medidas vigorosas de las leyes arancelarias para gravar al pueblo inmediata y directamente.

El primero fue la ley de ingresos internos del 1 de julio de 1862. Esta establecía un sistema omnicomprensivo de impuestos especiales. Se impusieron impuestos concretos a la producción de hierro y acero, carbón, papel, cuero y otros artículos. Se incluía un impuesto general ad valorem a otros productos. Además, se requerían licencias para muchas cosas. Se creó un impuesto general de la renta. Se hizo pagar impuestos a empresas ferroviarias, barcos de vapor, expresos sobre sus ingresos brutos. Quienes hayan nacido desde que acabó la gran pelea encuentran difícil imaginar la existencia y apreciar la carga de esta masa de impuestos dura y vejatoria, pues fue completamente eliminada en pocos años después de acabar la guerra.

La segunda gran medida fiscal a la recurrió en su momento el Congreso fue la ley de aranceles del 14 de julio de 1862. El objeto de esta ley, tal y como fue declarado por Morrill y Stevens, que estuvieron al cargo de su aprobación en[2] el Cámara, era principalmente aumentar los gravámenes solo hasta un punto en que pudiera ser necesario para compensar los impuestos de la ley del 1 de julio. Pero aunque fuera el objeto principal de la ley, existían intenciones proteccionistas por quienes la escribieron y apoyaron.

Tanto Merrill como Stevens eran conocidos proteccionistas y no ocultaban que querían en muchos casos ayudar al fabricante nacional. El aumento de los gravámenes en artículos fabricados en este país fue por tanto, en todos los casos, al menos suficiente como permitir compensar a los productores nacionales por los impuestos internos que tenían que pagar. En muchos era más que suficiente para este fin y producía un claro aumento en la protección.

Si no se hubiera aprobado la ley de ingresos internos, dando una buena razón para un aumento en los gravámenes; si los mayores impuestos en artículos de beneficio puro, como el té y el café, no hubieran sido una acción justificable y necesaria para apara aumentar los ingresos del gobierno; si el aumento incluso de los aranceles proteccionistas no hubiera sido tan defendibles como un medio temporal para ese fin; si no hubiera habido un sentimiento general a favor de medidas vigorosas para aumentar los ingresos; si no hubieran existido estas condiciones, habría sido difícil pasar por el Congreso una medida como el arancel de 1862. Pero, tal y como estaban las cosas, el arancel se aprobó fácilmente. Bajo la apariencia de la necesidad de ingresos y de la intención de impedir que los productores nacionales se vieran injustamente perjudicados por los impuestos internos, se produjo en muchos casos un claro aumento de la protección.

La guerra continuaba; se necesitaban aún más ingresos. Gradualmente, el Congreso se convenció  de la necesidad de recurrir a impuestos aún más duros y de la voluntad del país de pagar lo que fuera necesario para mantener la Unión. Dejando aparte leyes menos importantes, tenemos que considerar la gran medida que fue el clímax de la legislación financiera de la guerra. Las tres leyes de ingresos del 30 de junio de 1864, formaban prácticamente una sola medida y ésa fue probablemente la mayor medida de impuestos que haya visto el mundo. La primera de las leyes generaba una enorme extensión del sistema de impuestos internos; la segunda, un aumento correspondiente en los gravámenes a las importaciones; la tercera autorizaba un empréstito de 400.000.000$.

La ley de ingresos internos se dispuso, como ha dicho Mr. David A. Wells sobre el principio del irlandés en la feria de Donnybrook: “Cuando veas una cabeza, golpéala; siempre que veas un producto, ponle un impuesto”. Todo fue gravado y fuertemente gravado.  A toda tonelada de hierro en bruto producido se le cargaban dos dólares; a cada tonelada hierro para ferrocarriles, tres dólares; el azúcar pagaba dos centavos la libra; la sal, seis centavos las cien. El impuesto general sobre todas manufacturas fabricadas era del 5%. Pero este impuesto se repetía en casi todos los artículos en distintas etapas de producción. Por ejemplo, el algodón en bruto, pagaba dos centavos la libra; como tela, pagaba un 5%. Mr. Wells estimaba que el gobierno recolectaba en realidad entre el 8% y el 15% sobre todo producto terminado. Se fijaron, o aumentaron los impuestos ya existentes, en ferrocarriles, barcos de vapor, telégrafos, expresos y aseguradoras. El sistema de licencias fiscales se extendió hasta todas las ramas concebibles del comercio. El impuesto de la renta se aumentó al 5% en rentas moderadas y al 10% en rentas de más de 10.000$.

La ley arancelaria de 1864, aprobada al mismo tiempo que la ley de ingresos internos. También produjo un gran aumento en los tipos impositivos. Como la ley arancelaria de 1862, la de 1864 fue presentada, explicada, enmendada y aprobada bajo la dirección de Mr. Morrill, que era el presidente del Comité de Medios. Ese caballero declaró de nuevo, como había hecho en 1862, que la aprobación del arancel se consideraba necesario para poner a los productores nacionales en la misma situación, en lo que se refería a la competencia extranjera, a como si no se hubieran aumentado los impuestos internos. Éste fue un gran objetivo del nuevo arancel y puede haber sido una buena razón para poner una medida de este tipo. Pero solo explica en parte la medida que fue propuesta y aprobada en la práctica.

En 1864,  los hombres que estaban a cargo de las finanzas nacionales estaban tan presurosos por poner grandes impuestos como remisos habían estado en poner ningún impuesto en 1861. Bajo la presión de unas necesidades financieras casi ilimitadas y con la convicción de que hacía falta un esfuerzo supremo, estaban dispuestos a gravar cualquier artículo posible al tipo más alto que cualquiera tuviera el coraje de proponer. Llevaron este método hasta su culminación en la ley arancelaria de 1864, así como en la ley impositiva de ese año.

Al propio tiempo, estos estadistas eran proteccionistas y no intentaban ocultar sus inclinaciones proteccionistas. Entre su voluntad de hacer todo impuesto y gravamen tan alto como fuera posible para aumentar los ingresos y su creencia en que los altos gravámenes a la importación eran beneficiosos para el país, los proteccionistas tuvieron una oportunidad como el país no había dado nunca antes. Sería injusto decir que Mr. Morrill, Mr. Stevens y los demás caballeros que escribieron conscientemente las leyes de ingresos usaran la necesidad urgente de dinero para la guerra como un medio de llevar a cabo sus teorías proteccionistas o de promover, mediante altos gravámenes, fines privados para ellos mismos u otros. Pero es seguro que su método de tratar los problemas de los ingresos generó la aplicación más inesperada y extravagante de la protección y además, hicieron posible una subordinación de las necesidades públicas a las ganancias privadas de individuos como las que desgraciadamente hicieron su aparición en muchas otras ramas de la administración bélica. No hubo tiempo ni disposición para averiguar críticamente el significado y efecto de cualquier esquema de tipos propuesto. El plan más fácil y rápido fue imponer los gravámenes que sugerían los productores nacionales como necesario para su protección.

No solo durante la guerra, sino durante varios años tras ella, desapareció todo sentimiento de oposición a los altos gravámenes a las importaciones. La costumbre de imponer tipos tan altos como pidiera cualquiera se había hecho tan fuerte que apenas podía sacudirse e incluso después de la guerra cualquier aumento en los gravámenes reclamado por los productores nacionales se hacía inmediatamente. La guerra tuvo en muchos aspectos una influencia de refuerzo y ennoblecimiento de nuestra vida nacional, pero su efecto inmediato en los negocios y en toda la legislación que afectara a los intereses monetizados fue desmoralizador. La línea entre gravámenes públicos e intereses privados fue perdida de vista a menudo por parte de los legisladores. Se hicieron grandes fortunas por cambios en la legislación reclamados y realizados por aquéllos que se beneficiaban de ellos y el país había visto con lástima que el honor y la honradez de los hombres públicos no permanecían incólumes.

El arancel, como otra legislación respecto de las finanzas, se vio afectada por estas causas. Se incorporaron planes para hacer dinero y apenas se cuestionaron en el Congreso. Cuando empezaron a abrirse paso ideas más ilustradas y altruistas y se empezó a protestar contra los abusos y los excesivos gravámenes del periodo bélico, aquéllos habían conseguido, como veremos, una posición demasiado fuerte como para hacerlos tambalearse con facilidad.

Esas eran las condiciones bajo las que se aprobó la ley arancelaria de 1864. Como en 1862, aquí operaban tres causas: en primer lugar, la necesidad urgente de ingresos para la guerra; en el siguiente, el deseo de compensar los impuestos internos a los productores nacionales y finalmente, las inclinaciones proteccionistas de aquéllos que gestionaban nuestra legislación financiera. Estas causas hicieron posible una ley arancelaria que en tiempos normales habría sido rechazada sumariamente.

Aumentaba los gravámenes alta e indiscriminadamente, de forma que la tasa media en productos gravables, que había sido del 37,2% bajo la ley de 1862, se convirtió en el 47,06% bajo la de 1864. Era en muchos aspectos dura y poco recomendable: establecía gravámenes proteccionistas más extremos de lo que se habían aventurado en cualquier ley arancelaria previa en la historia de nuestro país, contenía abusos flagrantes, en forma de gravámenes que efecto principal fue llevar dinero a los bolsillos de los individuos privados.

Nada ilustra mejor el carácter de esta pieza legislativa y las circunstancias que hicieron posible su aplicación, que la pública de su aprobación en el Congreso. La propuesta se llevó a la Cámara el 2 de junio por Mr. Morrill. El debate general sobre ella se acabó después de un día. La Cámara procedió luego a la consideración de enmiendas. Casi sin excepción, se adoptaron las enmiendas presentadas por Mr. Morrill y se rechazaron todas las demás. Después de que se dedicaran así dos días a las enmiendas, la Cámara, el 4 de junio, aprobó la propuesta de ley.

In el Senado, se siguió el mismo camino. La consideración de la propuesta empezó el 16 de junio y se aprobó al día siguiente. Es decir, se dedicaron cinco días en total por parte de las dos cámaras a esta ley, que fue en sus efectos una de las más importantes medidas financieras nunca aprobadas en Estados Unidos. La propuesta se aceptó tal como vino del Comité de Medios y fue aprobada prácticamente sin debate ni examen.

Esta prisa era el resultado natural de estado crítico de los asuntos y la necesidad urgente de ingresos. Como en otras partes de la legislación del periodo bélico, las recomendaciones de la administración y de los líderes de los partidos se aplicaban con prontitud y con el mínimo debate. Evidentemente, no se esperaba que las medidas así adoptadas se convirtieran en el fundamento de una política económica permanente. Aun así, ésta resultó ser la consecuencia en muchos aspectos y en ninguno más sorprendente que en el resultado final de los cambios arancelarios. El papel de curso legal, al que se recurrió como medida de guerra más claramente que a ningún otro, se mantuvo, es verdad; pero al menos se reanudaron los pagos en metálico, aunque fuera después de un periodo inesperadamente largo, y desaparecieron los peores males del dinero inconvertible.

El sistema bancario nacional, desde el principio más claramente diseñado para ser una institución permanente, también se mantuvo, aunque con cambios y vicisitudes no soñadas en el momento de su fundación. La deuda nacional se redujo a un ritmo sin parangón en la historia. La mayoría de los impuestos internos se derogaron tan pronto como fue posible, dejando solo los de las bebidas alcohólicas y el tabaco como partes permanentes del sistema fiscal federal. Lo que menos se discutió fue el arancel.

De hecho se realizaron modificaciones significativas en los gravámenes de ingresos, como se apuntará en los siguientes capítulos. Pero en casi todos los artículos a los que se refiere la controversia proteccionista, se mantuvieron los tipos de la ley de 1864, prácticamente sin cambios, durante 20 años o más, y cuando finalmente se cambiaron, se realizaron como si estos tipos no fueran en modo alguno excepcionales, sino el resultado normal de una política establecida.

Los gravámenes idénticos fijados en 1864 se mantuvieron en vigor durante muchos años.[3]Cuando se hace una revisión general, en 1883, había dejado de pensarse en un resultado de la legislación de guerra. El público, y especialmente los sectores protegidos, habían llegado a pensar en ella como parte de una política permanente.

Así habituados a los altos gravámenes, no le fue difícil al Congreso, en medio del desacuerdo político, hacerlos aún más altos. De ahí que el arancel de guerra, aunque perchado, enmendado y revisado de vez en cuando, no solo permaneciera en vigor en sus provisiones más importantes durante 20 años, sino que se convirtiera con el tiempo en la base de una aplicación cada vez más estricta de la protección. Los pasos por los cuales se produjo esta inesperada transformación en la política aduanera de Estados Unidos se detallarán en los siguientes capítulos.

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Publicado originalmente el 14 de julio de 2011. Traducido del inglés por Mariano Bas Uribe. El artículo original se encuentra aquí.

[1] Mr. Rice, de Massachusetts, decía en 1860: “El fabricante no pide protecciones adicionales. Ha aprendido, entre otras cosas, que el mayor mal, después de una competencia ruinosa por las materias primas, es una protección excesiva, que estimula una competencia igualmente ruinosa e irresponsable en el interior” – Congress. Globe, 1859–60, p. 1867. Mr. Sherman decía: “Cuando Mr. Stanton dice que los fabricantes están pidiendo y presionando por esta ley, dice que debe saber indudablemente que no es correcto. Los fabricantes han pedido una y otra vez que se les deje en paz. El arancel de 1857 es la propuesta de los fabricantes, pero la propuesta presente es más beneficiosa para los intereses agrícolas que el arancel de 1857”. –Ibíd., p. 2053. Cf. con el discuro de Hunter, Ibíd., p. 3010. En años posteriores, el propio Mr. Morrill dijo que el arancel de 1861 “no lo pidieron los fabricantes, que siempre temen con justicia la inestabilidad y lo recibieron con frialdad” Congress. Globe, 1869–70, p. 3295.

[2] Mr. Morrill dijo en su discurso de presentación de la propuesta de arancel: “Será indispensable que revisemos el arancel a las importaciones extranjeras, ya que pueden verse seriamente afectados por los gravámenes internos y que hagamos una compensación apropiada. (…) Si sangramos a los fabricantes, debemos ver la medicina apropiada administrada al mismo tiempo”. — Congr. Globe, 1861-1862, p. 1196. Igualmente, Mr. Stevens dijo: “Tratamos de imponer una carga adicional en las importaciones igual al impuesto que se ha puesto a los artículos nacionales. Se ha hecho mediante una compensación a los fabricantes nacionales frente a los importadores extranjeros”. – Ibíd., p. 2979.

[3] Debe indicarse que la ley de 1864 no tenía forma de ley general, derogando todos los estatutos previos. Por ejemplo, mantenía en vigor todas las provisiones del arancel Morrill de 1861 y la ley de 1862 no afectadas específicamente por sus provisiones. Pero cambiaba tan generalizadamente el rango de los gravámenes a la importación, y es especialmente los proteccionistas, que tuvo en la práctica el efecto de una nueva ley general de aranceles.